《安全生产法》解读

　　自2014年12月1日修改后的《安全生产法》施行以来，市应急管理局（原市安全生产监督管理局）扎实推进新《安全生产法》，狠抓宣传培训，严控安全事故，健全责任体系，提高执法水平。新《安全生产法》为我市安全生产形势持续稳定好转提供了坚强有力的法规制度。修改的亮点和重点有很多，为进一步宣传贯彻新《安全生产法》，在《安全生产法》修改5周年之际，现主要就明确立法目的、创新监管模式、落实主体责任、加大处罚力度等几方面进行解读。

　　2014年修改的《安全生产法》，认真贯彻落实习总关于安全生产工作一系列重要，从强化安全生产工作的摆位、落实生产经营单位主体责任、安全监管定位和加强基层执量、强化安全生产责任追究等四个方面入手，着眼于安全生产现实问题和发展要求，补充完善了相关法律制度。由原来的97条变为114条，增加了17条，新增了64款项。原法有58条、69款项做了修改，修改条数占原法总条数的59.8%。新修改的《安全生产法》符合国际安全生产立法的最新发展趋势，平衡了各方面的利益，体现了中国安全生产问题的实际。修改幅度之大，已经达到修订的水平，这既说明了安全生产形势的变化之大和要求之高，也说明了全国常委会对安全生产法修改的重视。这是我国安全生产法制建设的又一重要，揭开了依安的新篇章。

　　明确将“以人为本，安全发展”作为安全生产工作的基本，被为此次《安全生产法》修改的最大亮点。修改前的《安全生产法》，虽然把“防止和减少生产安全事故”“保障人民群命和财产安全”“促进经济发展”作为并列的立法目的，但是把促进经济发展作为落脚点，可见经济发展高于安全生产，这是不符合以人为本的时代要求和的基本要义的，修改后理顺了安全生产与经济社会发展的关系。

　　新修改的《安全生产法》第1条把“促进经济发展”修改为“促进经济社会持续健康发展”，就克服了这一问题，因为安全生产属于社会健康发展的问题。第3条增加了“安全生产工作应当以人为本”的，就使立法得以提升，更加科学、更加人性，体现了民本性和民生性。对于坚守发展决不能以人的生命为代价这条红线，牢固树立以人为本、生命至上，正确处理重大险情和事故应急救援中“保财产”还是“保人命”问题，具有重大意义。

　　此次修改的《安全生产法》确立了“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作“十二字方针”，明确了安全生产的重要地位、主体任务和实现安全生产的根本途径。“安全第一”体现了以人为本的思想，没有“安全第一”的思想，预防为主就失去了思想支撑，综合治理就失去了整体依据。“预防为主”就是要把预防生产安全事故的发生放在安全生产工作的首位。虽然人类在生产活动中还不可能完全杜绝安全事故的发生，但只要思想重视，预防措施得当，绝大部分事故特别是重大事故时可以避免发生的。“综合治理”是一种新的安全管理模式，它要求运用行政、经济、、科技等多种手段，充分发挥社会、职工、监督各个方面的作用，抓好安全生产工作。

　　修改后的，主要体现在工作思更广阔，主体更多元化，手段更加具有综合性，方式方法更加注重层次性和衔接性。总之，这部法律把人的生命安全放在更为重要的，使其成为一切工作的根本，也是立法的根本。

　　此次修改，把很多条款里的“安全生产管理”改为“安全生产工作”，如第1条把“为了加强安全生产监督管理”修改为“为了加强安全生产工作”;第3条把“安全生产管理，……的方针”修改为“安全生产工作应当以人为本，……的方针”。把多处“安全生产管理”改为了“安全生产工作”，看似简单的文字修改，实际上意味着监管模式的大调整。

　　一是完善安全生产工作机制。如第3条首次确定了生产经营单位负责、职工参与、监管、行业自律和社会监督的安全生产工作机制，明确了各方的职责，消除了以前过分重视行政监管的弊端，体现了国家治理体系现代化下安全生产共治的要求，对加强安全生产工作具有重要意义。

　　二是充分发挥市场机制的作用，例如协会、行业组织、工会服务机构的作用。如增设的第12条：“有关协会组织依照法律、行规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理。”这体现了强化协会的作用。还有充分发挥其他主体例如服务机构作用的，第13条：“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。”随着我国行政体制和社会组织管理体系的，行政机关的一些职责将会分离给协会组织承担。另一方面，协会组织也将逐步与行政机关脱钩，强化行业自律，真正成为为行业提供服务、反映、规范行为的主体。这些中的“章程”“自律”“执业准则”等措辞，创新了对安全生产主体架构的设计，在精简行政许可的新形势下，为如何加强安全生产管理指明了方向。

　　三是扩大了适用特别法的范围。作为一部基础性法律，对于专门法律有特别的，应当适用专门法的。为此，新《安全生产法》在第2条扩大了适用特别法的范围，由“消防安全和道交通安全、铁交通安全、水通安全、民用航空安全”扩展到了核与辐射安全及特种设备安全。以上改变，使新《安全生产法》的统一性和统筹性更加明显。总的来看，新《安全生产法》的调整机制和方法以行律机制为主，其仍然属于行。因为其具有公益性，兼有一些社会法的制度和机制，如对工会作用、劳动权益保障做出了一些，所以又可把其纳入社会法之中。使新《安全生产法》的立位由安全生产管理类法律转型为适用于安全生产各方面的综合性、基础性法律。

　　一是明确生产经营单位是安全生产首要的责任主体。做好安全生产工作，落实生产经营单位主体责任是根本。新《安全生产法》第明确：“强化和落实生产经营单位的主体责任”，第五条又：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”。新增的17条中，有9条直接关联到生产经营单位及其人员。全法114条中，71条直接关联到生产经营单位及其人员。概括起来，新《安全生产法》对生产经营单位主体责任作出了四个方面的重要：一是明确委托专业服务机构提供安全生产技术、管理服务的，安全生产的责任仍然由本单位负责（第13条）；二是明确生产经营单位的安全生产责任制的内容，生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核（第19条）；三是明确生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行的七项职责（第22条）；四是矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存物品的建设项目竣工投入生产或者使用前，由建设单位负责组织对安全设施进行验收（第31条）。

　　二是对乡镇监管的定位做出了设计，夯实了安全生产工作的基础。随着经济的快速发展，在乡、镇基层广泛分布着大量的中小企业，许多企业都是高危行业企业，规模小，安全基础差，容易出现生产安全事故。乡、镇了解本地情况，更能直接发挥作用。乡、镇人民承担了大量的安全生产监管工作，但原《安全生产法》对其职责一直未予明确，并未授予乡、镇安全生产行政执法权，日常检查发现的问题处理力度不大，强制力不够，致使乡、镇处于监管无手段、执法无资格、权责不对称的境地。这次首次了乡、镇人民以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民的派出机构的安全生产监督管理职责。其主要职责一个是监督检查，另一个是协助上级人民有关部门依法履行安全生产监管职责。地方性法规已经赋予乡镇人民及街道办事处等一定的执法权的，可依相应执行。乡镇是安全生产监督管理的前沿防线，加强乡镇安全生产监管，夯实基层、打牢基础，实施安全生产工作“关口前移、重心下移”是加强安全生产工作的一项重大举措。但是考虑到在基层安全生产监管还是应当主要发挥县级以上安监部门或者其他负有安监职责部门的作用，所以这一次对乡镇一级包括街道一级安全生产监管职责并没有完全地依靠他们。例如了协助的职责，因为很多乡镇是没有执法权的，还得依靠县级、市级、省级安监局来执法。所以，它用“协助”的字眼，乡镇这一级主要是监督检查，发现违法行为主要。如果有授权执法，在授权执法的范围可以进行一些执法活动。

　　安全生产工作基础不牢，地动山摇，特别是它涉及到生命安全和健康安全，因此必须加强安全生产的基础工作，其既包括科技、教育，也包括经济投入和社会支持，主要包括以下四个方面：

　　一是在标准化和隐患排查方面做出了。第4条要求“推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平”，第38条“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”，使标准化和隐患排查成为全面改进安全生产工作的重要基础工作；要求县级以上地方人民建立健全重大事故隐患治理督办制度。县级以上人民治理这项制度已经在安监总局的领导之下实施了多年，但好的做法应当通过立法予以巩固，包括标准化、隐患排查、分级分类管理。

　　二是创新发挥了注册安全工程师的专业作用。我国现有不少注册安全工程师，也有不少注册助理安全工程师，但是这一种专业人才他们发挥作用缺少法律的支持，譬如享受什么待遇，发挥什么作用，都没有做出明确的。这次《安全生产法》的修改，创新性地对他们的作用做了，要求有性的一些单位，物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼等高危和事故高发单位必须配备注册安全工程师从事安全生产工作，并且鼓励其他的经营单位聘用注册安全工程师。

　　三是对安全生产机构和人员的配备、职责提出更严格的要求。以前的一些，例如化学品企业，生产、储存企业的负责人和安全生产管理人员要接受培训，统一考试，然后取得资格方可上岗。现扩大了范围，把道交通和金属冶炼企业负责人和安全管理人员也纳入了考试的范围。因为最近几年，一些炼钢厂经常发生安全生产事故，道交通发生事故也比较多，特别是重特大安全事故的发生，所以，这次修改考虑这一形势需要，把这两部分人也纳入进去了。

　　对安全生产管理人员、管理机构的设计，矿山、金属冶炼、建筑施工、道运输单位和物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。上述以外，对于一般的企业超过100人的应当设置安全生产管理机构或配备专职安全生产管理人员；低于100人的应该配备专职或兼职的安全生产管理人员。安全生产管理人员、企业负责人对于企业安全生产的本职水平的提高起着非常重要的作用。这次《安全生产法》的修改，增加了很多安全生产管理人员和企业负责人的和义务。例如对于一些情况比较紧急的可以做好善后措施，可以要求让员工撤离，员工的安全。如果做出这些举动之后，企业不能扣工资福利，也不能解除劳动合同，就是依法了他们的。

　　四是对于一些新的主体提出了新的要求，例如《劳动合同法》是2007年制定的，对劳务派遣工、实习生的劳动和义务做出了。旧的《安全生产法》是2002年通过的，因此对2007年的事情它无法估计，这次修改就把劳动派遣工、实习生的安全生产的和义务，特别是培训和教育得比较清楚。对于金属冶炼、装卸、物品建设项目要求进行安全评价和安全设计，并报审批，特别强调了这个要求。此外，对性系数比较大的，比如海洋石油开采设备、矿山井下特种设备也纳入到了特殊管理的范围。

　　五是加强了承发包方的管理。在实际之中，特别是建筑工地发生安全生产事故一倒查责任，一般不可避免地发现工程有层层转包的现象。层层转包是我们国家建设合同里一个比较普遍的现象，层层转包、转包承租过程中必须得有安全生产义务的重新分配，这是个很现实的东西。这回《安全生产法》的修改就要产经营单位对承包单位、承租单位安全生产工作实行统一协调管理，定期进行安全检查，发现问题的应当及时督促整改。这些使《安全生产法》对企业的主体责任具有实在性和实效性。

　　一是措施。《安全生产法》，对存在重大隐患，拒不执行停产停业、停止施工、停止使用相关设施设备等决定的生产经营单位，有发生事故的现实的，负有安全生产监管职责的部门可采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，直至决定得到执行。此外，该法规扩大了负有安全生产监管职责部门的查封权，增加可以查封、违法生产、储存、使用、经营、运输的物品，以及可以查封违法生产、储存、使用、经营物品的作业场所。这对及时解决违法问题、恢复秩序意义重大。

　　二是加大处罚力度。新法规较大幅度地加重了处罚力度，尤其是提高了罚款数额，实行单位和有关责任人员实行“双罚制”以及主要负责人终身行业禁入。对比《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)和《安全生产法》，很容易得出结论：凡发生事故，对负有责任的生产经营单位，罚款的“起步价”从原来的10万元提高至20万元，“封顶价”从原来的500万元翻番至2000万元。这是我国目前所有法律中直接的罚款数额最高的，是中国最严格的专业领域行之一，使企业对安全生产违法行为有“不可承受之重”。通过严厉的处罚，一方面通过强化事前预防和控制，努力消除不安全因素；另一方面通过重拳出击，让企业不敢出事、不能出事、出不起事，进而倒逼企业切实认真履行安全生产主体责任，主动做好安全生产工作，切实消除安全生产隐患，提升安全生产管理水平，遵法守法，依法搞好生产安全。

　　三是“”制度。针对一些企业特别是上市公司“不怕罚款怕”的情况，实行“”制度，第75条监管部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的，应当向社会公告，并通报行业主管部门以及投资、国土、证券监管等部门和有关金融机构。这里指的行业主管部门主要包括工业和信息化、住房和建设、交通运输主管部门等。投资主管部门一般是指各级人民的发展部门。党的十八届三中全会决定指出，要建立健全社会征信体系，诚信，失信。安全生产关系到人民群命财产安全，诚法是对生产经营单位的最低要求。反之，安全生产非法违法、违规违章是生产经营单位缺乏诚信的最直接表现，有必要引入信用机制对安全生产重大违法行为予以控制和。

　　习总指出：“，发展决不能以人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”宣传贯彻普及《安全生产法》，是当前及今后一个时期安全生产工作的一件大事。在全面依国大背景下，将安全生产纳入化轨道，善于运用思维和方式解决安全生产领域的矛盾和问题，努力、、用法，我们才能以安全生产筑牢执政为民的生命线、划定的责任线，为全面建成小康社会和实现中国梦提供保障。